RECHAZO DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA.
CEDISUR SA y otros c/Municipalidad de General Roca s/acción de inconstitucionalidad (art. 18 de la Ordenanza 5002 y Resolución n° 3555).
Sup. Trib. Just. Río Negro – 26.04.2023
VIEDMA, 26 de abril de 2023.
VISTO
Las presentes actuaciones caratuladas: «CEDISUR SA Y OTROS C/MUNICIPALIDAD DE GENERAL ROCA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ART. 18 DE LA ORDENANZA 5002 Y RESOLUCIÓN N° 3555)» (Expte. N° VI-00003-O-2023), puestas a despacho para resolver, y
CONSIDERANDO:
El señor Juez Ricardo A. Apcarian dijo:
- Antecedentes de la causa:
Llegan las presentes actuaciones a este Tribunal a fin de resolver la excepción de falta de legitimación activa planteada el 14-03-2023 por el apoderado de la Municipalidad de General Roca, Juan Pablo Urquiaga, respecto de una de las empresas accionantes, Distribuidora Gamma SRL.
1.2. A modo de reseña, cabe señalar que el 08-02-2023 Guillermo F. Avaca en representación de Cedisur SA y Horacio J. Caffaratti, en su doble carácter de letrado patrocinante de aquel y apoderado de las empresas Distribuidora Gamma SRL, Distribuidora Pablo SA y Martini Pietro y Vena Sociedad de Hecho, promueven juicio de incostitucionalidad contra la Municipalidad antes mencionada en los términos de los art(s). 793 y sig(s). del Código Procesal Civil y Comercial de Río Negro (CPCC) a fin de que se declare la inconstitucionalidad del Título IX, art. 18 de la Ordenanza de Fondo N° 5002 (Tarifaria Anual 2023) sancionada el 13-12-2022 y de la Resolución N° 3555 que la promulgó, emitida el 16-12-2022 por la Intendenta Municipal. Alegan que tales disposiciones resultan contrarias a los art(s). 1, 7 -primer párrafo- y 94 -última parte- de la Constitución Provincial (CP); 5, 9, 10, 11, 12, 14, 17, 19, 28, 31, 75 -inc(s). 12, 13, y 18-, 121, 123 y 126 de la Constitución Nacional (CN); la Ley 18284 -Código Alimentario Argentino- y el Decreto 815/99. Asimismo, solicitan que se ordene a la demandada el cese del cobro de la tasa respectiva contra las empresas accionantes y que se abstenga de sancionar o decretar cualquier otra norma en reemplazo de las impugnadas que sea violatoria de los art(s). citados de la Constitución Provincial y Nacional.
Refieren que sus representadas tienen una larga trayectoria como distribuidoras de productos alimenticios de primera necesidad dentro de la Provincia de Río Negro y del ejido municipal de General Roca. Manifiestan que para introducir a dicha ciudad las mercaderías que comercializan se les exige el pago de una tasa por abasto y/o inspección veterinaria por aplicación de la Ordenanza cuestionada. Destacan que los productos son previamente inspeccionados y verificados por la autoridad competente, conforme el Código Alimentario Argentino.
Entienden que de ese modo, se impone una «aduana interna con fines recaudatorios» que rompe con la distribución constitucional de competencias, viola diversos derechos constitucionales de las demandantes, se inmiscuye ilegítimamente en la competencia federal en la materia, pretende regular el comercio, pone barreras al comercio intraprovincial e interjurisdiccional, contraría el principio de razonabilidad, vulnera el derecho de propiedad y contraviene lo dispuesto en el art. 94 -última parte- de la Constitución Provincial. Por último, esgrimen los fundamentos jurídicos que abonan la pretensión, ofrecen prueba y formulan reserva de recurrir extraordinariamente ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (art. 14 de la Ley 48).
- Contestación de la demanda por la Municipalidad de General Roca :
El apoderado del Municipio niega los hechos expuestos en la demanda y sostiene que Distribuidora Gamma SRL carece de legitimación activa para entablar la acción en los términos invocados, toda vez que al no contar con habilitación comercial para operar en la ciudad de General Roca, no podría estar incluida dentro del hecho imponible de la norma impugnada. Peticiona que en caso de rechazarse la defensa opuesta, las costas se impongan en el orden causado atento a que dicha parte dio motivos legítimos para efectuar el planteo (14-03-2023).
Con relación a las empresas restantes, expresa que el pedido de incostitucionalidad formulado es improcedente, dado que la Ordenanza y la Resolución cuestionadas fueron dictadas en el marco de competencia exclusiva del Municipio, en tanto instrumentan una tasa de habilitación comercial y seguridad e higiene.
Afirma que su representada tiene facultad para dictar tasas como la aludida en razón del poder de policía que le asiste y la autonomía reconocida constitucionalmente -art(s). 225 y 230 de la CP; 5 y 123 de la CN; 2, 3, 7, 8, 9 y 39 de la Carta Orgánica Municipal (COM)-. Puntualiza que el hecho imponible y la actividad gravada son la expresión de dicha potestad en pos de proteger la salud y salubridad dentro del ejido municipal.
Precisa que el servicio que presta la Municipalidad consiste en la inspección y reinspección veterinaria de los productos perecederos de origen animal o vegetal provenientes de otras jurisdicciones que se introduzcan para el consumo. Aduce que las mercaderías deben ser examinadas no solo en los puntos de origen y en los comercios, sino también durante el tránsito a fin de asegurar que las condiciones de traslado preserven sus calidades y aptitud para la ingesta humana. Asevera que los bienes con destino a otras jurisdicciones no son gravados con dicha tasa.
Detalla que la inspección municipal controla que el transporte cuente con la documentación habilitante y fiscaliza el estado bromatológico de la mercadería introducida y distribuida en General Roca, sin efectuar distinción ni trato desigual respecto a los productos elaborados fuera del ejido municipal. Concluye que no se establece una aduana interna, en tanto el control consiste en verificar que la mercadería que ingresa al territorio cumpla con la normativa establecida por el Código Alimentario, Senasa y Anmat.
2.1. Contestación del traslado por Distribuidora Gamma SRL
El apoderado de Distribuidora Gamma SRL solicita que se rechace la excepción deducida y se tenga por incontestada la demanda respecto de dicha accionante, con costas a la Municipalidad de General Roca (17-03-2023). Esgrime que su mandante realiza el hecho imponible independientemente de tener o no habilitación comercial en la ciudad mencionada.
Señala que de las normas transcriptas por la demandada en su responde surge quiénes son contribuyentes y responsables del tributo en cuestión. Manifiesta que si bien el inciso a) del art. 131 de la Ordenanza Fiscal 71/78 alude a los titulares de comercio, los incisos b), c) y d) sindican a los introductores y distribuidores, como es el caso de su poderdante.
Agrega que el art. 18 de la Ordenanza 5002 indica que «[e]l responsable del pago de la tasa será el titular del transporte» y que «[l]os incisos D, E, F y G se incrementarán en un 100% cuando el solicitante no posea licencia comercial en la ciudad de General Roca». Enfatiza que la prueba documental incorporada acredita que su representada abonó la tasa y no fue desconocida por la accionada.
Sostiene que del objeto de la presentación realizada por el apoderado municipal y de la lectura de la excepción planteada, surge que la accionada no contestó la demanda en subsidio respecto de Distribuidora Gamma SRL. Finalmente, realiza manifiestaciones sobre la Nota de fecha 08-03-2023 adjuntada por el Municipio, mantiene la reserva federal y solicita que se tenga presente la petición efectuada en el punto VI para que se declare la cuestión de puro derecho.
- Dictamen de la Procuración General
El Procurador General, Jorge O. Crespo, opina que debe rechazarse la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por el apoderado de la Municipalidad de General Roca, por considerar que los argumentos expuestos por la accionante demuestran la inviabilidad del planteo (Dictamen N° 30/23).
Resalta que la transcripción del art. 131 de la Ordenanza Fiscal 71/78 realizada por el letrado municipal contempla a los «introductores» en los incisos b) y c) y a los «distribuidores» en el inciso d), así como el art. 18 de la Ordenanza de Fondo N° 5002 obrante en el sitio web de la Municipalidad accionada considera la situación del «solicitante» que «no posea licencia comercial en la ciudad de General Roca».
Añade que la empresa accionante puso en evidencia que abonó la tasa cuestionada, lo cual -a su entender- corrobora la viabilidad de su legitimación activa. En definitiva, estima que Distribuidora Gamma SRL reúne el extremo exigido para accionar por la excepcional vía constitucional intentada, toda vez que acreditó un interés que demuestra una posible afectación o perjuicio personal y directo.
- Análisis y solución del caso :
Al ingresar en el tratamiento de la excepción deducida, se adelanta que corresponde su rechazo, por las razones que a continuación se exponen.
4.1. Cabe precisar que la legitimación procesal es el «requisito en cuya virtud debe mediar una coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el proceso y las personas a las cuales la ley habilita especialmente para pretender (legitimación activa) y para contradecir (legitimación pasiva) respecto de la materia sobre la cual el proceso versa» (Palacio, Lino E. «Derecho procesal civil», 4ª ed. actualizada por Carlos E. Camps, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2017, T. I, pág. 302). Constituye un presupuesto necesario para que exista una cuestión que habilite el ejercicio de la jurisdicción; esto es, en definitiva, que se cumplan las condiciones bajo las cuales puede presentarse ante los tribunales como una de las partes del juicio (cf. CSJN Fallos: 322:528; 345:801, entre otros).
La acción de inconstitucionalidad que se enmarca en el art. 207 inciso 1 de la Constitución Provincial, asigna legitimación para su impulso a quien revista la calidad de «parte interesada» y el art. 794 del CPCC alude a quien sea afectado en sus derechos. De una interpretación integral de tales preceptos, se infiere que la aptitud para ejercer la acción de inconstitucionalidad originaria corresponde a quienes tengan un «interés» en la declaración de inconstitucionalidad de la norma en cuestión. Aquel consiste en una situación de hecho tal que la parte accionante sin la declaración pretendida sufriría un daño, de modo que la decisión judicial se presenta como un medio necesario para evitarlo. Al interés concreto debe sumarse el agravio o perjuicio ocasionado; esto es, una significativa afectación de derechos constitucionales, de tal gravedad que la declaración de inconstitucionalidad deviene inevitable.
Así, quien pretende la inconstitucionalidad debe probar que sufrió o sufrirá en forma inmediata un daño o agravio directo, que debe ser real e inmediato, no meramente hipotético o conjetural. Tampoco alcanza la existencia de un móvil genérico o abstracto, pues el interés es la medida de la acción y el Superior Tribunal de Justicia no se expide en abstracto. Es decir, que no puede pregonarse una oposición de tipo «genérico» contra la disposición que se reputa como inconstitucional, sino que debe verificarse siempre la existencia de un «caso».
Por consiguiente, en la acción de inconstitucionalidad aquí incoada, no cualquiera asume la condición de parte interesada ni cualquier interés posee entidad o fuerza suficiente como para impulsarla. Se configurará un caso o causa judicial, cuando quien deduce la pretensión lo hace en proyección de un interés inmediato y sustancial. Así, la aptitud para ejercer dicha acción queda limitada conceptualmente a quien debe considerarse parte interesada por ver afectados sus derechos.
4.2. Bajo dicha plataforma de análisis, se advierte que Distribuidora Gamma SRL reúne los recaudos mencionados precedentemente para instar la acción de incostitucionalidad de la Ordenanza de Fondo N° 5002 (Tarifaria Anual 2023) y de la Resolución N° 3555 de la Municipalidad de General Roca promovida en estas actuaciones, contrariamente a lo alegado por el apoderado municipal.
En efecto, se observa que el representante de la firma al formular la demanda expresó que «la empresa Distribuidora Gamma SRL (CUIT 30-70702481-6) con domicilio en Artigas N° 1725 de la ciudad de General Roca (…) distribuye materias primas para panaderías, reposterías, heladerías, chocolaterías, fabricas de alfajores y pastas, autoservicios, cotillones, etc, productos Calsa (Compañía Argentina de Levaduras SAIC), Arcor, Aromitalia, Establecimientos San Ignacio, Cerezas Carleti, Dulces Vacalin, Chocolates Mapsa y Georgalos, en las ciudades de Villa Regina, General Roca, Fernández Oro y Cipolletti» -cf. presentación del 08-02-2023, pág. 6-. Asimismo, acompañó como prueba documental «…comprobantes de pago tasa de abasto en la Municipalidad de General Roca» -cf. ap. VII), pto. 1) inc. e) del escrito antes citado-; extremos que no fueron controvertidos por la accionada.
A su vez, el apoderado del Municipio al contestar la demanda indicó que la Ordenanza impugnada hace mención a la Ordenanza Fiscal 71/78, que establece el hecho imponible (art. 129), la base imponible (art. 130), así como también los contribuyentes y responsables (art. 131) -cf. presentación del 14-03-2023, pág(s). 19/20-. Precisamente, de la transcripción de este último artículo realizada por el letrado en dicha pieza procesal, surge que esa norma contempla a «los titulares de comercio» -inc. a)-, así como también a los «introductores» – inc(s). b) y c)- y a los «distribuidores» -inc. d)-.
Adicionalmente, de la lectura del art. 18 -última parte- de la Ordenanza N° 5002 (Tarifaria Anual 2023) se visualiza que «[e]l responsable del pago de la tasa será el titular del transporte» y que «[l]os incisos D, E, F y G se incrementarán en un 100% cuando el solicitante no posea licencia comercial en la ciudad de General Roca» (cf. texto publicado en el Boletín Oficial Municipal Nº 569 de fecha 21-12-2022 disponible en: https://www.generalroca.gov.ar/category/boletin-oficial/), tal como hace notar el representante de la empresa al defender su legitimación.
Más aun, la documental aludida -no desconocida por la demandada, tal como se anticipara- indica que la firma accionante abonó a la Municipalidad de General Roca diversas facturas en concepto de «abasto e inspección veterinaria» entre diciembre de 2021 y noviembre de 2022, suceso que corrobora lo expuesto por su apoderado en la contestación del traslado, en cuanto sostuvo que «Distribuidora Gamma SRL realiza el hecho imponible independientemente de que tenga o no habilitación comercial dentro de[l] ejido municipal» (presentación del 17-03-2023, pág. 2).
Tan es así que, verificado el interés de dicha empresa para instar la inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 5002 (Tarifaria Anual 2023) en virtud de la posible afectación o perjuicio personal y directo derivado de la aplicación del régimen cuestionado, aquella reviste la condición de persona idónea o habilitada por la ley para discutir el objeto sobre el que versa el litigio.
En consecuencia, se debe rechazar la excepción de falta de legitimación activa planteada por el apoderado del Municipio, con costas a la vencida en atención al principio general de la derrota -art. 68 del CPCC- y la ausencia de mérito suficiente para conceder una excepción a la regla citada, conforme lo peticionado.
4.3. Con relación al pedido de que se tenga por incontestada la demanda respecto de Distribuidora Gamma SRL, se verifica que el representante de la Municipalidad en el escrito de fecha 14-03-2023 expresa: «II- OBJETO: En el carácter invocado, vengo a oponer como defensa de fondo la falta de legitimación activa de una de las demandantes, y en relación a las restantes actoras a contestar la demanda incoada en marras…». Tal como señala el letrado de la empresa, en los apartados sucesivos de dicha presentación se omite responder en subsidio la acción entablada por aquella, motivo por el cual corresponde hacer lugar a la petición.
- Decisión
Por los fundamentos expresados, propongo al Cuerpo rechazar la excepción de falta de legitimación activa deducida por el apoderado de la Municipalidad de General Roca el 14-03-2023, con costas a la vencida (art. 68 del CPCC) y tener por incontestada la demanda respecto de Distribuidora Gamma SRL. MI VOTO.
La señora Jueza Cecilia Criado, los señores Jueces Sergio M. Barotto, Sergi o G. Ceci y la señora Jueza Liliana L. Piccinini dijeron:
Adherimos a los fundamentos expuestos en el voto del señor Juez Ricardo A. Apcarian y VOTAMOS EN IGUAL SENTIDO.
Por ello:
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
RESUELVE:
Primero
Rechazar la excepción de falta de legitimación activa deducida el 14-03-2023 por el apoderado de la Municipalidad de General Roca, por las razones dadas en los considerandos. Con costas a la vencida (art. 68 CPCC).
Segundo:
Tener por incontestada la demanda respecto de Distribuidora Gamma SRL.
Tercero
Notificar, en conformidad con lo dispuesto en el art. 9 inc. a) del Anexo I de la Acordada N° 36/22 -STJ- y oportunamente, sigan los autos según su estado.