¿Correcciones tributarias o reforma y sistema?
La evolución de las medidas que se han tomado en materia tributaria a través del tiempo indican el carácter anárquico y de objetivo recaudador que las mismas presentan sin haber logrado consolidar un sistema
La historia tributaria argentina estuvo y está sujeta a varias polémicas, tanto constitucional como legal.
La distribución de las facultades tributarias entre la Nación y las Provincias fue debatida en la Constitución de 1853. La Nación, en las asambleas de 1853, 1860, 1866 consolidó sus facultades sobre los derechos aduaneros.
Breve repaso histórico
La crisis de 1890 ocasionó cambios. La Nación avanza sobre las Provincias. Se sanciona en 1894 la ley de Impuestos Internos.
La crisis internacional de 1929 repercutió en Argentina, incluso aquí se agravó con el quiebre institucional de 1930. Esta crisis ocasionará otro avance tributario de la Nación; en 1932 se sancionó el Impuesto a los Réditos, luego, impuesto a las ventas, y se esboza la coparticipación federal.
La reforma tributaria más profunda se sancionó en 1973; suplantándose numerosos impuestos (Réditos por Ganancias; Ventas por IVA; las imposiciones sobre los capitales) (1). Las provincias derogaron el impuesto a las actividades lucrativas, sin embargo, fue rápidamente repuesto. (2)
El IVA en 1986, propio de la necesidad de ingresos comenzó un proceso cuyas características son: a) La generalización del IVA a los servicios (Ley 23871, BO 31-10-1990); b) En el año 1990 se gravó al sector primario, cuya exención fue motivada por ser exportador, mostrando una de las carencias de realidad; c) El aumento de la alícuotas al 21 % en el año 1995, motivo, el “efecto tequila”.
El año 1988 se sancionó la ley 23.548, régimen de coparticipación federal, actualmente vigente, dos años después, el régimen penal tributario, Ley 23.771.
Las sucesivas crisis originaron imposiciones como, el “impuesto al débito y crédito bancario” que grava flujos financieros, y no hechos económicos imponibles. Esta norma admitió, al inicio, ser pago a cuenta (3), algo que atenuaría la irracionabilidad, pero las restricciones mantuvieron ese efecto, hoy presenta limitaciones.
La crisis del año 2002, significó aplicar alícuotas notorias a la exportación agrícola, y otros bienes. La soja es el grano con mayor alícuota. (4)
La creación tributaria es incesante, (impuesto “país”, a los autos importados de alta gama, entre otros). Las provincias y los municipios por: a) degradación de la coparticipación federal; b) malas administraciones distritales; son fuentes adicionales de cargas tributarias y causa de la “triple imposición”, tema no tratado debidamente por la CSJN. Ese concepto suele provocar confiscatoriedad, porque, los tres niveles estatales percuten sobre la capacidad contributiva de la persona sin ninguna coordinación.
Medidas recaudatorias, sin orden sistémico
Estas menciones muestran que solo tuvieron un fin, recaudar, sin importar los efectos sobre la economía y/o la capacidad contributiva de las personas. Estos cambios otorgaron inestabilidad al sistema, provocando su degradación sistémica, convirtiéndolo en un cúmulo normativo anárquico.
Estas características llevan a preguntarse ¿Por qué es inadecuado este cúmulo de normas? ¿Por qué las gestiones gubernamentales incursionan en esta degradación? Entre las causas puede mencionarse:
- a) La degradación del sistema por ignorar las mandas constitucionales (artículo 75 inciso 1 y 2 CN, entre otras), porque solo la Nación y las Provincias están dotados de facultades tributarias; y ambas deben asegurar al municipio su funcionalidad (artículo 5 y 123 CN) porque este es el estamento de proximidad a los habitantes; la autonomía financiera se admite por incurrir en el gasto de gestión y la percepción de ciertas tasas por servicios prestado;
- b) Las crisis recurrentes causaron reformas con el solo fin de obtener más ingresos fiscales, provocando una depredación notable de los recursos privados; sin justipreciar la incidencia de la cuantía resultante;
- c) La Nación se atribuyó mediante distintas leyes y reformas de las existentes, apropiaciones de fondos provinciales coparticipables, una de las causas de la creación de tributos por provincia y municipio;
- d) La falta de respeto a la ley y a las instituciones son dos motivos de degradación del sistema;
- e) Los municipios deformaron las tasas al constituirse en verdaderos impuestos.
El gran interrogante
Estas apreciaciones llevan al título de la nota y a preguntarse ¿Por qué correcciones o reformas?
Correcciones: El contenido de las leyes tributarias presenta conceptos que ameritan modificarse, por carecer de razonabilidad y/o realidad. Algunos ejemplos permiten apreciar esta pauta:
El artículo 43 Ley IG establece la facultad del Fisco de impugnar los gastos si no se practica retención, una situación que, si bien, fue admitida por la CSJN (5); este criterio desnaturaliza la idea de retención, porque obligaría a todos los contribuyentes, ser, a su vez, agente de retención;
La persistencia de gravar con el IG los ingresos por jubilación y pensión (artículo 82 inciso c), cuando la CSJN (6) decretó su improcedencia, más, cuando no tiene origen en ningún factor de la producción;
La exportación de granos gravada por IVA es equívoca, más cuando se exporta el 80 % de la producción; y, además creó un esquema de control y de devolución que, en ciertas circunstancias de precios agrícolas, no llega a cubrir los costos fiscales de control, además de las inequidades y entorpecimiento que provoca.
Estas, como tantas otras, son posibles, y mejorarían la funcionalidad del esquema tributario.
Reforma: La experiencia señala que, en los últimos 60 años, la Argentina careció de gestiones sostenidas por esas políticas, simplemente, se aplicaron simples medidas que, si bien, provocó mejorías, fueron efímeras y, al tiempo, reiteraron nuevas crisis. La experiencia así lo indica. La Argentina ostenta, antes que un sistema tributario un cúmulo de normas anárquicas y la finalidad de las reformas fue recaudatoria.
Las leyes tributarias, para lograr un adecuado cambio, demandan, ciertas condiciones, entre otras:
Justipreciación de la realidad argentina;
Evaluación razonable de las transacciones tributarias;
El diseño de una Política de Estado económica, porque otorga el llamado perfil de país; así, se puede optar por privilegiar el consumo, como sucedió en las últimas décadas; la industria; el agro industria; la agro industria exportación; el primario industrial exportador; entre otros; ejemplo: si prima el consumo, prevalecerán los impuestos al consumo; mientras, si el perfil prevalece la exportación, el IVA debería tener otro diseño;
La Política de Estado económica debe ser de largo plazo, porque hará a la previsibilidad de la inversión y a la seguridad jurídica;
Las características de esas políticas deben estar sustentada en el consenso político y social; la concepción llamada “desarrollo económico humanista sustentable y sostenida”; el respeto a la ley; y el respeto a la instituciones.
Por lo tanto, pensar en una reforma tributaria sin contar con una Política de Estado es carecer de la referencia, porque los tributos abrevan en los hechos económicos, y esta particularidad es determinante para el diseño de las normas tributarias; es decir, la Política de Estado obra como referente de ese diseño, no es casual la anarquía actual de las normas tributarias materiales.
En consecuencia, a la luz de la experiencia histórica, para lograr una adecuada reforma tributaria que convierta la anarquía tributaria actual en un sistema tributario, deberá diseñarse una Política de Estado económica, según las premisas citadas antes; las cuales, en su conjunto, posibilitarán la seguridad jurídica, y permitirán sustentabilidad conceptual y sostenibilidad temporal; en contrario, será repetir la historia.
Autor: Gerardo E. Vega
Contador público. Maestría en Derecho, U Austral, 2023; Doctorando en Derecho U Austral, 2024;
(1) La Ley 20.629 comprendía dos gravámenes: a) Al capital de las empresas; b) el patrimonio neto de las personas humanas. En 1976, se los separa, para en 1990, Impuesto sobre los Activos reemplazó el Impuesto al Capital de las Empresas (ley 23.760) vigente hasta junio de 1995; y el Patrimonio se sustituyó por Impuesto sobre los Bienes personales.
(2) Provincia de Buenos Aires sanciona un impuesto a las patentes sobre las actividades lucrativas, pero al año siguiente repone ingresos brutos.
(3) Ley 25413 (BO 26-03-2001), artículo 4 “Facultase al Poder Ejecutivo Nacional para disponer que el impuesto previsto en la presente ley, forma parcial o total, constituya un pago a cuenta, constituya un pago a cuenta de los Impuestos al valor Agregado, y a las ganancias del titular de la cuenta, o en su caso, del régimen de monotributo”. Luego se modificó, según artículo 5, ley 25.453 (BO 31-07-2001, y se posibilitó que el pago a cuenta podía disponerse a todos los impuestos, incluidos contribuciones sobre la nómina salarial
(4) Año 2002 se eleva al 23.5 %; Año 2007: 35 %; Año 2008, según la Resolución 125, felizmente no aplicada alcanzaba el 45 %, el rechazo de esta resolución significó el 35 %. El periodo 2016-agosto 2018 se fue reduciendo hasta el 26 %, más la crisis de ese tiempo la alícuota llegó en setiembre de 2018 al 30 %, y a partir de ese año, según distintas modificaciones osciló entre el 30% y el 33 %.
(5) “SAN JUAN S.A. (TF 29.974-I) c/ DGI (Impuesto a las Ganancias)”, CSJN, 27-10-2015, Fallos t. 306, p. 2013
(6) “García, María Isabel c. AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad”, CSJN, 26-03-2019
Fuente: Ambito