El socio CPN Hector Tristan analiza el reciente fallo de la Suprema de Justicia causa: Pepsico c/Municipalidad de Bariloche, en el cual se pone bajo la lupa la privatización de funciones tributarias:
La recaudación municipal tiene límites: un fallo que pone bajo la lupa la privatización de funciones tributarias
El caso PepsiCo contra la Municipalidad de Bariloche reabre un debate de alcance nacional: hasta dónde pueden los gobiernos locales recurrir a empresas privadas para fiscalizar tributos y qué garantías deben respetarse para exigir su pago.
La creciente necesidad de recursos fiscales de los municipios argentinos ha dado lugar, durante las últimas décadas, a mecanismos de administración tributaria que procuran mejorar la eficiencia recaudatoria. Entre ellos aparece la contratación de empresas privadas para identificar contribuyentes, detectar hechos imponibles, efectuar relevamientos y colaborar en la determinación de obligaciones fiscales.
Sin embargo, existe una frontera jurídica que la búsqueda de recursos no puede desconocer: la que separa la colaboración administrativa del ejercicio de potestades propias del Estado.
La reciente intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el conflicto entre PepsiCo de Argentina SRL y la Municipalidad de San Carlos de Bariloche vuelve a colocar esa distinción en el centro del debate tributario.
El máximo tribunal rechazó, mediante la aplicación del artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, la presentación formulada por el municipio. De esta manera quedó firme la decisión de la justicia rionegrina que había declarado la nulidad de una determinación tributaria sustentada en verificaciones practicadas por una empresa privada.
Es importante introducir una precisión jurídica: la Corte no dictó una sentencia de fondo estableciendo una prohibición general de tercerizar funciones tributarias. Su decisión dejó firme el pronunciamiento provincial, cuya fundamentación es la que aporta el contenido sustantivo de mayor interés.
La diferencia no es meramente procesal. Permite identificar correctamente el alcance del precedente y evita atribuir al máximo tribunal argumentos que corresponden a los magistrados provinciales.
Cuando la fiscalización deja de ser una tarea administrativa
El conflicto se originó en la determinación de derechos de publicidad y propaganda correspondientes a los períodos fiscales 2016 a 2018.
La Municipalidad de Bariloche había contratado una empresa privada para realizar relevamientos, verificaciones y constataciones de hechos imponibles vinculados con la exhibición de publicidad comercial.
Sobre la base de esos procedimientos se formuló una determinación de oficio contra PepsiCo, que la contribuyente cuestionó judicialmente.
La controversia no consistía en determinar si el municipio tenía atribuciones para establecer tributos relacionados con la publicidad. El interrogante era sustancialmente diferente: ¿podía una empresa privada realizar las constataciones que constituían el fundamento de una obligación tributaria exigible?
La justicia provincial respondió negativamente.
La Cámara de Apelaciones sostuvo que la verificación de hechos imponibles representa una manifestación esencial de la potestad tributaria, cuyo ejercicio corresponde a funcionarios o agentes públicos legalmente habilitados.
Asimismo, consideró que la intervención posterior de autoridades municipales no resultaba suficiente para subsanar la irregularidad originaria.
Este último razonamiento merece especial atención.
Si una empresa privada releva hechos, identifica sujetos obligados y produce los antecedentes sobre los cuales posteriormente se emite una determinación fiscal, la firma del funcionario público al finalizar el procedimiento no necesariamente convierte en legítima toda la actuación precedente.
La legalidad tributaria no se satisface exclusivamente con la firma de quien dicta el acto definitivo: exige que el procedimiento que lo sustenta también sea jurídicamente válido.
Autonomía municipal no significa ausencia de límites
La Constitución Nacional reconoce la autonomía municipal a través de su artículo 123, cuyo alcance institucional, político, administrativo, económico y financiero debe ser asegurado por las provincias.
Esa autonomía constituye una garantía fundamental del sistema federal, pero no representa una autorización para transferir indiscriminadamente competencias públicas a sujetos privados.
La facultad de establecer tributos debe distinguirse de la potestad de fiscalizarlos, determinarlos y exigir su cumplimiento.
Mientras la primera requiere sustento normativo suficiente, la segunda debe desarrollarse mediante procedimientos compatibles con el principio de legalidad, el debido proceso y las competencias atribuidas a los órganos administrativos.
En el caso analizado, además, la normativa local contenía disposiciones particularmente relevantes. La Carta Orgánica Municipal establecía el carácter indelegable de la competencia tributaria, mientras que la ordenanza fiscal atribuía a funcionarios y agentes municipales las tareas de inspección y verificación.
El pronunciamiento adquiere así una dimensión que excede la discusión contractual.
No se trata de establecer si un municipio puede contratar asesoramiento informático, asistencia técnica o herramientas destinadas a mejorar su administración tributaria. La cuestión consiste en determinar cuándo esa colaboración se transforma en el ejercicio efectivo de facultades públicas por parte de personas que carecen de investidura estatal.
La eficiencia administrativa puede justificar la contratación de servicios, pero no constituye por sí misma una fuente de competencia tributaria.
El otro problema: no toda publicidad justifica una tasa
Existe un segundo aspecto del caso que merece atención y que puede resultar incluso más relevante para numerosas empresas.
La Cámara también examinó la ausencia de acreditación de una prestación estatal concreta, efectiva e individualizada respecto de la contribuyente, así como las deficiencias en la justificación de los importes reclamados.
La cuestión remite a uno de los principios tradicionales que condicionan la legitimidad de las tasas municipales: debe existir una actividad estatal vinculada con el sujeto obligado.
En materia de derechos de publicidad y propaganda, el problema se torna especialmente complejo cuando las empresas resultan alcanzadas por anuncios colocados en establecimientos comerciales de terceros.
La sola aparición de una marca en un comercio no permite resolver automáticamente quién realizó el hecho imponible, quién controla la publicidad y cuál es la actividad municipal efectivamente prestada respecto de la empresa titular de aquella marca.
Confundir el beneficio comercial indirecto con una prestación estatal individualizada puede conducir a exigencias tributarias de discutible legitimidad.
Por ello, el caso PepsiCo no debe ser interpretado únicamente como un cuestionamiento a la tercerización de inspecciones.
También permite revisar la razonabilidad de determinadas estructuras de imposición municipal y, particularmente, las condiciones bajo las cuales se pretende responsabilizar a fabricantes y titulares de marcas por manifestaciones publicitarias existentes en establecimientos ajenos.
El incentivo económico detrás de la tercerización
La contratación de operadores privados para ampliar bases tributarias plantea, adicionalmente, una cuestión institucional que no debería quedar relegada.
Cuando la remuneración del prestador se encuentra vinculada con los importes detectados, determinados o efectivamente recaudados, puede generarse un incentivo económico que merece especial control.
En esos esquemas, la identificación de mayores obligaciones fiscales deja de representar exclusivamente una actividad orientada al cumplimiento de la ley y puede transformarse también en una fuente de ingresos para el contratista.
No significa que toda contratación de servicios externos sea ilegítima, ni que necesariamente exista una irregularidad en cada procedimiento.
Pero sí exige diferenciar las tareas instrumentales de aquellas que comportan apreciación jurídica, ejercicio de autoridad o producción de constataciones con efectos tributarios.
La determinación de obligaciones fiscales no puede responder a una lógica de resultados comerciales cuando se encuentra comprometido el ejercicio de poderes públicos.
El contribuyente tiene derecho a que su situación sea examinada por autoridades competentes, mediante procedimientos verificables y sujetos a responsabilidad administrativa.
Las consecuencias para empresas y municipios
La firmeza del pronunciamiento provincial ofrece una referencia importante para el análisis de otras controversias municipales, aunque no determina automáticamente la nulidad de todas las actuaciones en las que hayan intervenido contratistas privados.
Cada situación deberá examinarse según las atribuciones efectivamente delegadas, el marco normativo aplicable, la naturaleza de las tareas desarrolladas y la intervención real de funcionarios públicos.
Para las empresas, esto implica incorporar al análisis de las determinaciones municipales aspectos que frecuentemente quedan desplazados por la discusión sobre alícuotas, bases imponibles o montos reclamados.
Resulta fundamental identificar quién efectuó la inspección, bajo qué facultades actuó, qué documentos respaldan la constatación y cómo se incorporaron esos antecedentes al procedimiento administrativo.
Para los municipios, el precedente constituye una advertencia sobre la necesidad de revisar sus contratos de asistencia y fiscalización tributaria, especialmente cuando comprenden actuaciones que pueden comprometer competencias públicas indelegables.
También impone distinguir entre modernizar la administración fiscal y desplazar hacia terceros decisiones o procedimientos que deben permanecer bajo responsabilidad estatal.
Una discusión más profunda que la recaudación
La relevancia institucional del caso reside en recordar que la potestad tributaria no es simplemente una herramienta de financiamiento.
Es una manifestación del poder público que encuentra legitimidad precisamente en su sometimiento a la ley y a las garantías de los contribuyentes.
La autonomía municipal, la necesidad de recursos y la modernización tecnológica son objetivos legítimos. Ninguno de ellos, sin embargo, permite prescindir de los requisitos que condicionan el ejercicio de las competencias fiscales.
La decisión de la Corte Suprema no creó una nueva doctrina general sobre la tercerización tributaria, pero dejó firme un pronunciamiento provincial que ofrece fundamentos relevantes para revisar prácticas extendidas en distintas jurisdicciones.
El verdadero interrogante que deja planteado el caso no es cuánto pueden recaudar los municipios mediante operadores privados, sino hasta dónde pueden avanzar en ese propósito sin desnaturalizar el ejercicio de la función pública.
Porque en materia tributaria, la legitimidad de la recaudación no depende solamente de la existencia de una obligación legal. Depende también de que sea determinada y exigida por quienes tienen competencia para hacerlo, mediante procedimientos que respeten las garantías constitucionales.
Fuentes:
- Cámara de Apelaciones de Bariloche, sentencia del 21/5/2024. Contiene los tres fundamentos utilizados para invalidar la determinación.
- Superior Tribunal de Justicia de Río Negro, sentencia 123 del 6/12/2024. Confirma la relevancia de la indelegabilidad y del principio de legalidad tributaria.
- Resolución de la Corte Suprema, informada el 14/10/2026. Da cuenta del rechazo de la queja por aplicación del artículo 280 y de la aclaración efectuada por Lorenzetti.